DFD, ETP e Termo de Referência: qual é a função de cada documento na contratação pública?
A fase preparatória das contratações públicas ganhou ainda mais importância com a Lei nº 14.133/2021. Antes de publicar um edital ou realizar uma contratação direta, a Administração precisa demonstrar com clareza qual necessidade pretende atender, estudar as alternativas existentes e definir corretamente o objeto que será contratado.
Nesse processo, três documentos aparecem com frequência: o Documento de Formalização da Demanda (DFD), o Estudo Técnico Preliminar (ETP) e o Termo de Referência (TR).
Embora estejam relacionados, eles não possuem a mesma finalidade.
1. Documento de Formalização da Demanda — DFD
O DFD representa a formalização inicial da necessidade apresentada pela área requisitante.
É nesse documento que a unidade interessada registra, de forma objetiva, aquilo que precisa ser atendido pela Administração.
Na esfera federal, o Decreto nº 10.947/2022 define o Documento de Formalização de Demanda como o documento em que a área requisitante evidencia e detalha a necessidade de contratação.
O DFD deve responder principalmente:
Qual necessidade administrativa precisa ser atendida?
Por que essa necessidade existe?
Qual unidade está demandando?
Qual a quantidade inicialmente estimada?
Quando a contratação será necessária?
O DFD não deve antecipar, sem justificativa, a solução definitiva. Sua principal função é registrar a necessidade que dará origem ao planejamento.
2. Estudo Técnico Preliminar — ETP
O ETP aprofunda a análise iniciada pelo DFD.
A Lei nº 14.133/2021 estabelece que o planejamento da contratação deve conter a descrição da necessidade fundamentada em estudo técnico preliminar que demonstre o interesse público envolvido.
O estudo deve analisar o problema a ser resolvido e avaliar as alternativas disponíveis antes da definição definitiva da solução.
Entre os aspectos que podem integrar o ETP estão:
descrição da necessidade;
requisitos da contratação;
levantamento de soluções disponíveis no mercado;
estimativas das quantidades;
estimativa do valor da contratação;
justificativa para parcelamento ou não da solução;
resultados pretendidos;
providências necessárias antes da contratação;
impactos ambientais, quando aplicáveis;
conclusão sobre a viabilidade da contratação.
A Instrução Normativa SEGES nº 58/2022 regulamenta a elaboração dos Estudos Técnicos Preliminares no âmbito da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional.
O ETP não deve ser tratado como mero formulário. Ele é uma ferramenta de planejamento destinada a demonstrar por que determinada solução é adequada para atender à necessidade administrativa.
3. Termo de Referência — TR
Depois de identificada a necessidade e estudada a solução, o Termo de Referência descreve aquilo que efetivamente será contratado.
A Lei nº 14.133/2021 prevê que a definição do objeto pode ocorrer por meio de Termo de Referência, anteprojeto, projeto básico ou projeto executivo, conforme o caso.
O TR deve estabelecer de maneira objetiva as condições necessárias para a futura contratação.
Normalmente contempla:
definição do objeto;
fundamentação da contratação;
descrição da solução;
requisitos;
modelo de execução;
modelo de gestão e fiscalização;
critérios de medição e pagamento;
forma e critérios de seleção do fornecedor;
estimativa do valor;
adequação orçamentária, quando aplicável.
Na Administração Pública Federal, a elaboração do Termo de Referência para aquisição de bens e contratação de serviços é regulamentada pela Instrução Normativa SEGES/ME nº 81/2022.
DFD, ETP e TR não são documentos repetidos
Um erro comum é reproduzir exatamente as mesmas informações nos três documentos.
Embora exista relação entre eles, cada instrumento possui uma finalidade própria.
De maneira simplificada:
DFD: identifica e formaliza a necessidade.
ETP: estuda o problema, compara alternativas e demonstra a viabilidade da solução.
TR: detalha a solução escolhida e estabelece as condições da contratação.
Existe, portanto, uma sequência lógica:
Necessidade → Estudo da solução → Definição da contratação
Quando essa sequência é respeitada, o processo se torna mais coerente, transparente e defensável.
Atenção à realidade de cada ente público
As Instruções Normativas SEGES nº 58/2022 e nº 81/2022 possuem aplicação direta no âmbito federal definido em seus próprios textos.
Estados, municípios e demais entes devem observar a Lei nº 14.133/2021 e também verificar seus regulamentos locais.
Por isso, modelos federais podem ser boas referências, mas não devem ser utilizados automaticamente sem verificar a legislação do órgão responsável pela contratação.
Conclusão
DFD, ETP e Termo de Referência são documentos complementares, mas não intercambiáveis.
Um bom processo de contratação começa pela identificação correta da necessidade, passa pelo estudo das alternativas disponíveis e termina com uma definição clara do objeto e das condições de execução.
Quando esses documentos são elaborados apenas para cumprir uma formalidade, aumentam os riscos de especificações inadequadas, estimativas frágeis, retrabalho e problemas durante a execução contratual.
Quando utilizados como verdadeiros instrumentos de planejamento, contribuem para contratações públicas mais eficientes e alinhadas ao interesse público.
Referências
BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos.
BRASIL. Decreto nº 10.947, de 25 de janeiro de 2022. Regulamenta o Plano de Contratações Anual e o Sistema de Planejamento e Gerenciamento de Contratações no âmbito federal.
BRASIL. Instrução Normativa SEGES nº 58, de 8 de agosto de 2022. Dispõe sobre a elaboração dos Estudos Técnicos Preliminares.
BRASIL. Instrução Normativa SEGES/ME nº 81, de 25 de novembro de 2022. Dispõe sobre a elaboração do Termo de Referência.
Tribunal de Contas da União. Licitações e Contratos: Orientações e Jurisprudência do TCU.
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